Obligación de protección


La Constitución Política contempla múltiples referencias a la garantía del derecho a la seguridad personal, las cuales comportan a su vez diversas dimensiones de la misma. Así, por mandato del artículo 2° superior, que establece el deber primordial de protección en cabeza del Estado, las autoridades colombianas están instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Entre tales derechos, los más básicos para la existencia misma de las personas son la vida y la integridad personal, establecidos en los artículos 11 y 12 Superiores. Conforme a esta dimensión, ha señalado la jurisprudencia que el énfasis principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido la de proveer de manera efectiva las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de los individuos en sociedad, “sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona”.

El Constituyente, al regular diversas manifestaciones de la seguridad personal en contextos de la vida ordinaria, proscribió explícitamente la sujeción de las personas a determinados riesgos que consideró inaceptables: “el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art. 34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art. 73)”.

Fuente: Sentencia de Tutela 496 de 2008
Ver también:
Auto 092 de 2008
Sentencia T-234 de 2012
Sentencia T-184 de 2013


Obligaciones constitucionales

La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el derecho fundamental a la seguridad personal genera, entre otras, las siguientes obligaciones constitucionales para las autoridades, frente a quien se ve potencialmente afectado por un riesgo extraordinario:

“1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia, a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.

2.            La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.

3.          La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.

4.            La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.

5.            La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.

6.            La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.

7.            La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados”.

Fuente: Sentencia de Tutela 496 de 2008
Ver también
Sentencia T-719 de 2003
Sentencia T-199 de 2010



Estrategia de Protección

De las anteriores reglas jurisprudenciales (8.1.1.), en combinación con los criterios interpretativos aportados por la ONU (8.1.2) se derivan unos claros principios de observancia en el diseño de una estrategia de protección: (i) deber de identificación del riesgo; (ii) especificidad y exhaustividad en la valoración del riesgo y los factores que lo generan; (iii) oportunidad en la respuesta; (iv) adecuación de la respuesta a las circunstancias; (v) actualización del estudio de riesgo (evaluación periódica); (vi) prohibición a la Administración de generar riesgos extraordinarios (no perjudicar); (vii) capacitación de los encargados de operar el programa; (viii) incorporación al programa de experto en experiencias traumáticas y asesores sicológicos; (ix) información adecuada; (x) logística segura; (xi) garantía de atención de necesidades básicas.

Fuente: Sentencia de Tutela 496 de 2008
Ver también
Auto 092 de 2008
Sentencia T- 585 A de 2011


ELEMENTOS MÍNIMOS DE PROGRAMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS Y TESTIGOS

Ha precisado la Corte que un programa que se integre como componente de una política pública, que exija la incorporación de criterios diferenciales, debe contener unos elementos mínimos de racionalidad. La Sala destacará en esta oportunidad aquellos que se aprecian como compatibles con el programa que se requiere como respuesta a la problemática específica de afrontar el impacto diferenciado y agudizado que el conflicto armado genera sobre las mujeres víctimas de la violencia:

(i) Un ámbito de cobertura necesario y obligatorio.

El Programa de Protección de víctima y testigos de Justicia y Paz debe contener un componente específico que enfrente la realidad fáctica que se reseña en los apartes (---supra) relacionada con los factores que generan el impacto general de violencia sobre las víctimas de delitos atroces, y el impacto diferenciado y agudizado del conflicto armado sobre las mujeres víctimas de la violencia. En particular, debe enfrentar y prevenir la violencia contra las mujeres que son líderes o que adquieren visibilidad pública por sus labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos.

(ii) La definición de los derechos a garantizar mediante el programa y los parámetros jurídicos de obligatorio cumplimiento.

El objetivo de este programa deberá ser el de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales a la vida, integridad, libertad y seguridad personal de las personas que se encuentren en situación de amenaza o riesgo en virtud de su condición de víctima o testigo en los procesos de esclarecimiento de la Ley de Justicia y Paz.

El diseño e implementación de este Programa deberán necesariamente incorporar un enfoque diferencial de género, es decir, el Programa deberá ser sensible al significativo impacto diferencial que soportan las mujeres víctimas del conflicto armado. Los parámetros jurídicos de obligatorio cumplimiento son los previstos en los apartes (---supra)

(iii). La especificidad individual del Programa.

Es indispensable que el programa sea creado en forma específica, y autónoma con el perfil, las características y los estándares de protección que le permitan atender de manera oportuna y suficiente la realidad fáctica que pretende enfrentar.

(iv). La definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo, basadas en el goce efectivo de los derechos fundamentales a garantizar.

(v). Un cronograma acelerado de implementación.

(vi). Presupuesto suficiente y oportunamente disponible.

La Corte ha advertido que la inexistencia de apropiaciones presupuestales o la no disponiblidad inmediata de presupuesto, no es justificación válida o admisible para el incumplimiento de las órdenes impartidas para la salvaguarda de derechos fundamentales en inminente riesgo.

(vii). Cobertura material suficiente, de conformidad con el espectro fáctico de la faceta de género del impacto diferencial del conflicto armado descrito en la presente providencia.

(viii). Garantías de continuidad hacia el futuro, en el marco de las necesidades de protección y acceso para las víctimas que plantee la política de sometimiento diseñada en la Ley de Justicia y Paz.

 (ix). Adopción e implementación de indicadores de resultados, basados en el criterio del goce efectivo de los derechos fundamentales quebrantados, tomando en consideración la faceta de género del impacto del conflicto.

(x). Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional.

(xi). Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento, que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, el rezago o el retroceso del programa, así como el goce efectivo de los derechos fundamentales que se busca proteger.

(xii). Diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna frente a estancamientos o retrocesos en el cumplimiento de las metas del Programa.

(xiii). Diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población destinataria del programa

(xiv). Diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica de información sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales en el marco del programa.

(xv). Armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras autoridades.

(xvi). Apropiación nacional y autonomía.

La Corte ha advertido que la implementación de un Programa vinculado a una política pública no debe depender en su integridad de la cooperación internacional, sino que debe ser un programa de base nacional, establecido por las autoridades colombianas. Ha destacado que si bien la cooperación internacional es un elemento deseable, importante y bienvenido para efectos de crear e implementar un programa de esta naturaleza es necesario, para garantizar su estabilidad a mediano y largo plazo que sea un proyecto basado en los esfuerzos del gobierno nacional, que debe proveer el impulso primordial para su materialización.

(xvii). Coordinación unitaria y centralizada en una sola Entidad, sin perjuicio de la colaboración armónica con otras instituciones públicas.

(xviii). Adopción inmediata por la gravedad del problema y la profundidad de la afectación de los derechos fundamentales involucrados.

Fuente: Sentencia de Tutela 496 de 2008
Ver también
Auto 092 de 2008
Auto 009 de 2009


Diferencia entre riesgo y amenaza

Sin embargo, de manera reciente la Corte en sentencia T-339 de 2010, consideró necesario precisar la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin de determinar en que ámbito se hace necesario que el Estado dispense medidas de protección especiales. En tal contexto, señaló que “el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por este motivo, ‘cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza’”.

En ese orden de ideas, indicó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.”

(…)

En consecuencia, la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en los que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada por este tribunal en los siguientes términos:

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.

Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:

    1. amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características:
      1. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;
      2. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.;
      3. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
      4. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,
      5. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

 

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.

    1. amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como titulo jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.

 

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.

3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida.”

Con base en lo anterior, cuando la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se presenta violación alguna del derecho a la seguridad personal, pues los riesgos que se derivan de la existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser soportados por todas las personas. Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza, se presenta la alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en virtud de la amenaza extrema.

Fuente: Sentencia de Tutela T-234 de 2012
Ver también
Sentencia T-339 de 2010
Sentencia T-184 de 2013